بررسی حقوقی تحریم‌های جدید آمریکا علیه ایران

دکتر نادر ساعد

برخلاف آنچه آمریکایی‌ها عنوان کرده‌اند، منظور از تحریم جدید، تنها تحریم‌های مصوب کنگره نخواهد بود، بلکه علاوه بر این اقدامات، تصویب فشارها و محدودیت‌ها از سوی دولت و وزارتخانه این کشور نیز، خواه با عنوان گسترش لیست تحریم شوندگان و نظایر آن، جزئی از این ممنوعیت است.
تصویب تحریم های جدید توسط آمریکا، حتی اگر اجرای آن حالت تنبیهی داشته و یا به بعد از گام اول توافق ژنو موکول شود، باز هم نقض صریح توافقنامه مذکور خواهد بود. حتی تدوین پیش نویس لایحه تحریم های جدید توسط کنگره نیز، خواه با واکنش و وتوی تعلیقی اوباما روبرو بشود یا نه، مصداقی از «تهدید به نقض موافقتنامه ژنو» به شمار می رود.
مقدمه
بر اساس الزامات مربوط به گام اول توافق هسته ای، مورخ 24 نوامبر 2013 ژنو، آمریکا متعهد شده است از تصویب تحریم های جدید علیه ایران خودداری کند. البته این تعهد «با درنظر گرفتن اختیارات کنگره و رئیس جمهور» عنوان شده است. در محیط داخلی آمریکا، صحبت ها در مورد اینکه اوباما با چه مبنا و اختیاراتی چنین تعهدی را از جانب کنگره تقبل نموده، مطرح شده است.
اما مساله این است که این توافق، توافق سیاسی 7 کشور در عرصه بین المللی است؛ که نامه های مربوط تائید انعقاد آن به ضمیمه همان 4 صفحه ای توافق مذکور، برای نهادهای بین المللی، از جمله آژانس بین المللی انرژی اتمی، نیز ارسال شده است.
بر اساس معنا و مبنای تعهد مذکور در رابطه با آمریکا، اگر این کشور تحریم جدیدی را علیه ج.ا.ایران تصویب کند، این اقدام به معنای برگزیدن مجدد سیاست فشار یا چماق علیه دیپلماسی و تفاهم است، که بسترها و بنیادهای اساسی انعقاد توافق مذکور و همچنین نص آن (یعنی هم روح و هم متن) را به صورت آشکار نقض خواهد کرد.
تاکید بر اینکه باید همه تحریم ها لغو شوند، می تواند موجد این تفسیر باشد که نباید آمریکایی ها تحریم جدیدی را مطرح کنند. البته این استدلال هم نقطه مخالف دارد. چون اصول مطرح شده در رابطه با گام آخر، خودداری آمریکا از تصویب تحریم های جدید نیست. بلکه مساله این است که «همه تحریم های آمریکا که تا کنون بوده اند، لغو شوند».
این امر به طرف ایرانی حق خواهد داد تا در واکنش به این تخلف اساسی، از اجرای توافق خودداری نموده و توافقی را که به وسیله آمریکا به هم خورده است، از دستورکار حوزه هسته ای خود خارج نموده و آهنگ پیشرفت هسته ای را آنگونه که پیش از این بوده است، تندتر نماید.
از همین روست که باقی ماندن در توافق نصف و نیمه فعلی، که تعبیرهای متفاوتی از برد - برد دارد، و هرچند نفع ما در این صحنه کمتر از حد انتظار باشد، وضعیتی است که آمریکا بیش از همه نفع خواهد برد. به واقع، به هم خوردن توافق، آن هم به دست آمریکا، وضعیتی مطلوب برای کشورمان است، و آمریکا بیش از هر طرف دیگری، از به هم خوردن این توافق، ضرر خواهد کرد.
1- معنای تحریم «جدید»
منظور از جدید، هرگونه فشار و محدودیت از سوی آمریکا علیه ج.ا.ایران، در ارتباط با مسائل هسته ای است، که «بعد از زمان تصویب توافق ژنو» صورت پذیرد. برخلاف آنچه آمریکایی ها عنوان کرده اند، منظوراز تحریم جدید، تنها تحریم های مصوب کنگره نخواهد بود، بلکه علاوه بر این اقدامات، تصویب فشارها و محدودیت ها از سوی دولت و وزارتخانه این کشور نیز، خواه با عنوان گسترش لیست تحریم شوندگان و نظایر آن، جزئی از این ممنوعیت است.
در واقع، آمریکا باید وضعیت موجود در زمینه تحریم ها را از آنچه که پیش از توافق ژنو بوده است، بیشتر نکند. بلکه مقدمات حرکت تدریجی به سمت حذف همه آنها را فراهم کند. از همین روست که در گام نخست، تعلیق برخی از این تحریم ها را پذیرفته است و در گام بعدی و به ویژه گام آخر، باید این تعلیق به «لغو» این تحریم ها و «سایر تحریم»ها منجر شود.
اگر قرار باشد فشارها و محدودیت های این کشور به بهانه های مختلف افزایش یابند، این افزایش ها و تشدیدها، درست در جهت مقابل حرکت تدریجی به سمت لغو قرار می گیرد و در نتیجه، اساس و بستر توافق ژنو به هم می خورد.
البته دیپلماسی ما در برابر تحریم هایی که جنبه گسترش تحریم شوندگان را داشت، مقاومتی نکرد و این اقدامات به عنوان موافق با توافق ژنو و معتبر شمرده شد. اما بی تردید، تصویب تحریم از سوی کنگره، با هر قالب و مبنائی که باشد، و حتی اگر اجرای آن در دوره گام نخست یا حتی توافق ژنو معلق شود و به زمان دیگری موکول گردد، بازهم عنصر قانونی تخلف از این سند، تغییر نمی یابد.
زیرا این توافق، اصل و نفس تصویب تحریم های جدید را منع کرده است، و نه اینکه این تحریم ها در چه زمانی اجرا بشوند یا نشوند. در نتیجه، اگر تحریم های جدید تصویب شوند، اجرای آنها خواه در حین توافق ژنو و خواه بعد از آن باشد، و اعم از اینکه این امر جنبه تنبیهی علیه ایران داشته یا نداشته باشد، تفاوت ماهیتی ندارد و تخلف از توافقنامه ژنو محقق خواهد شد.
2- معنای قید «در چارچوب اختیارات رئیس جمهور و کنگره»
آمریکایی ها به دلیل وجود جو مخالف در کنگره، از اینکه به نمایندگی از قوه مقننه تعهداتی را بپذیرند که بدون اخذ نظر و مصوبه بعدی آنها نیز قابلیت اجرائی داشته باشد، ابا داشته اند. به همین دلیل، در این توافق تصریح کرده اند که خودداری از تصویب تحریم های جدید، با رعایت اختیارات کنگره و رئیس جمهور خواهد بود. در واقع، تصمیم گیری نهائی در مورد اینکه تحریم ها ادامه بیابند یا نه، نه بر عهده تیم مذاکره کننده و تائید کننده توافق ژنو، بلکه امری داخلی است که به سامانه حقوقی این کشور احاله داده شده است.
آمریکایی ها به دلیل وجود جو مخالف در کنگره، از اینکه به نمایندگی از قوه مقننه تعهداتی را بپذیرند که بدون اخذ نظر و مصوبه بعدی آنها نیز قابلیت اجرائی داشته باشد، ابا داشته اند. به همین دلیل، در این توافق تصریح کرده اند که خودداری از تصویب تحریم های جدید، با رعایت اختیارات کنگره و رئیس جمهور خواهد بود.
در واقع، راه فراری که در این زمینه در سند آمده، این است که آمریکایی ها در صورت اصرار کنگره بر در پیش گرفتن مسیر تشدید تحریم ها، بتوانند به همین قید استناد کنند و نگذارند تحریم های جدید مغایر با توافق ژنو و الزامات این کشور به نظر برسد. البته این ظرفیت های تفسیر چندگانه از توافقنامه ژنو، امری معمول و عام در اغلب بندها و عبارات سند مذکور است و با توجه به کلیت این سند، قدم برداشتن در مسیر تشدید تحریم ها، فی نفسه و فارغ از اینکه در مدت همین اجرای توافقات نیز اجرا بشوند یا نه، امری منافی همه ابعاد توافق مذکور است.
اما به هر حال، نمی بایست چنین قیدی در متن مذکور اجازه درج می یافت. این در حالی است که چنین قیدی در مورد اتحادیه اروپا ذکر نشده است. یعنی ارجاع آن به مرجع و نهاد یا مقامی خاص، لازمه اعتبار التزام و تعهد مذکور شمرده نشده است. در مورد آمریکا نیز همین روش باید متابعت می شد. گفتنی است که به عنوان عمل متقابل، در رابطه با تعهد ایران در خصوص تصویب پروتکل الحاقی نیز – که مربوط به گام آخر است-  با همین عبارت ذکر شده است.
3- دامنه زمانی تعهد به منع تصویب تحریم جدید
در توافق ژنو، التزام آمریکا به خودداری از تصویب تحریم های جدید (و همچنین تعهد اتحادیه اروپا نیز)، تنها در گام نخست مطرح شده است. البته گام میانی چون قید روشنی در مورد محتوا و زمان بندی آن در سند ذکر نشده است، می توان گفت سیاه و سفید قضیه، با هر تئوری و فرضی که مطرح شود، یکسان است. و این طرفین هستند که وقتی در مقام تدوین جزئیات مرحله مذکور قرار گرفتند، ابعاد و ساختار گام مذکور را روشن خواهند کرد. اما مهم این است که تعهدات دوطرف در این مرحله، از طریق مذاکره و توافق بعدی روشن خواهد شد.
ممکن است در این مرحله نیز همانند گام نخست، آمریکا به خودداری از تصویب تحریم جدید متعهد شمرده شود، و ممکن هم هست که چنین چیزی محقق نشود. البته چون روال باید به سمت لغو تدریجی تحریم ها حرکت کند، درست و منطقی این است که آمریکا چنین تعهدی را پذیرا شود. اما مگر تا کنون جو منطقی بر فضای مذاکرات و مواضع آمریکا حاکم بوده است، که در آینده چنین منطقی را فرض گرفته و مورد اصرار قرار دهیم.
اما در گام آخر، تاکید بر اینکه باید همه تحریم ها لغو شوند، می تواند موجد این تفسیر باشد که نباید آمریکایی ها تحریم جدیدی را مطرح کنند. البته این استدلال هم نقطه مخالف دارد. چون اصول مطرح شده در رابطه با گام آخر، خودداری آمریکا از تصویب تحریم های جدید نیست. بلکه مساله این است که «همه تحریم های آمریکا که تا کنون بوده اند، لغو شوند». از این رو، رویکرد بدبینانه این است که آمریکایی ها در این رابطه هیچ گونه تعهدی نکرده اند که به سمت تشدید فشارها، به هر طریق و قالبی، اعم از تحریم و غیرآن، حرکت نکنند.
اگر تحریم های جدید تصویب شوند، اجرای آنها خواه در حین توافق ژنو و خواه بعد از آن باشد، و اعم از اینکه این امر جنبه تنبیهی علیه ایران داشته یا نداشته باشد، تفاوت ماهیتی ندارد و تخلف از توافقنامه ژنو محقق خواهد شد.
4- تصویب تحریم حتی برای اجرای تنبیهی علیه ایران
یک برداشت در کنگره این است که چون اوباما نیز اصرار دارد که کنگره تحریم جدیدی تصویب نکند، بهتر است تحریم تصویب شود، ولی اجرای آن به موارد تخلف ایران از توافقات و یا به بعد از گام نخست توافق ژنو موکول شود. اما آیا این رویکرد می تواند موجب قانونی کردن تحریم های جدید و سازگاری دادن آن با توافق ژنو شود؟
بر اساس توافق ژنو، تصویب تحریم جدید به صورت مطلق و در همه شرایط مربوط به گام نخست، منع شده است. بر اساس این قید، حتی اگر آمریکا تحریم هایی را که درصدد تصویب آن است، در مرحله گام نخست اجرا نکند و یا قابلیت اجرای آن به شرایطی خاص، نظیر عدم التزام ایران به تعهدات توافق ژنو و ...، منوط کند، بازهم نفس وجود این تحریم جدید، به معنای وقوع تخلف اساسی از توافق ژنو است.
منظور از تخلف اساسی، تخلفی است که صراحتاً بر خلاف متن توافق مذکور صورت می گیرد و به همین دلیل، نشان دهنده سیاست دشمنی یکی از طرفین علیه ادامه اجرای توافقات است. این تخلف، جدی است و اساس توافق را سست می کند.
از همین روست که نه تنها طرف مقابل حق دارد از ادامه اجرای توافق خودداری نماید، بلکه برای طرف ایرانی، استفاده از این حق که قاعده همه یا هیچ این سند نیز روی آن تاکید کرده است، یک الزام و تکلیف است، که منافع ملی و حقوق مسلم مردم، مبنای آن به شمار می رود.
جمع بندی
در زمینه مغایرت آشکار تحریم هایی که کنگره درصدد تصویب آن است، باید هم متن و روح سند ژنو، و هم مواضع و رویکرد طرف مقابل را مورد استناد قرار داد. در این زمینه، اصرار اوباما بر اینکه تحریم های جدید کنگره نقطه مقابل توافق ژنو خواهد بود، باید مبنای مهمی برای مستندسازی مواضع ما علیه این اقدام آمریکا – در کنار تحلیل محتوای این سند- قرار بگیرد.
گفتنی است که مواضع هرچند پراکنده دیگر اعضای گروه 1+5 در همین رابطه نیز قابل استناد است. حتی تدوین پیش نویس، به منظور تصویب تحریم های جدید نیز، خواه با واکنش تعلیقی اوباما روبرو بشود یا نه، مصداقی از «تهدید به نقض موافقتنامه ژنو» است.
در صورتی که آمریکا به دنبال تصویب تحریم های جدید باشد، یکی از گزینه های ج.ا.ایران این است که نقض و به هم خوردن توافق ژنو را به صورت دقیق به رفتار آمریکا منتسب نموده و در نتیجه، با استفاده از اصل توافق همه یا هیچ (مادامی که همه چیز به توافق نرسیده است، هیچ چیزی به توافق نرسیده است)، از ادامه روندهای مرتبط با توافق مذکور خودداری نماید.
به نظر می رسد که صرف اقدام سلبی دائر بر خارج شدن از گردونه مذاکرات مذکور کافی نخواهد بود. بلکه ایران باید گزینه های ایجابی را نیز در پیش بگیرد. اما در مرحله فعلی که وضعیت قبل از تصویب تحریم های مذکور است، و با توجه به جدی بودن این اقدام در کنگره، به گونه ای که ممکن است میزان حمایت کنگره به گونه ای باشد که اوباما نیز امکان تعلیق اجرای آن را نداشته باشد، لازم است اولویت دیپلماسی هسته ای کشور بر «پیشگیری» از تحقق این وضعیت باشد. در این زمینه، مادامی مواضع و نقش ج.ا.ایران به صورت موثر و تاثیرگذار عمل خواهد کرد، که مواضع ما به صورت جدی و با درجاتی از فشار توام با دیپلماسی پنهان و تعاملات دوجانبه در درون گروه 1+5 همراه باشد.

نویسنده: تاریخ مطلب:

افزودن دیدگاه جدید