قانون اساسی آمریکا اختیار جنگ را میان کنگره و رئیسجمهور تقسیم کرده است: بر اساس ماده یک، کنگره به طور انحصاری اختیار اعلان جنگ، تشکیل نیروهای مسلح و تنظیم نحوه استفاده از آنها را دارد، در حالی که ماده دو، رئیسجمهور را به عنوان فرمانده کل قوا تعیین میکند. در سال ۱۹۷۳، کمیته امور خارجی مجلس نمایندگان این رابطه را ‹منطقه گرگ و میش› اختیارات مشترک نامید که در آن مشخص نیست چه زمانی رئیسجمهور میتواند یکجانبه اقدام کند و چه زمانی مجوز کنگره لازم است. قطعنامه اختیارات جنگی در سال ۱۹۷۳ با هدف بازتأیید نقش کنگره در متعهد کردن نیروهای آمریکایی به مخاصمات خارجی و همزمان حفظ انعطاف رئیسجمهور برای اقدام سریع در مواقع ضروری تصویب شد. نگرانی اصلی در آن زمان، استقرار نیروهای آمریکایی در ویتنام، لائوس و کامبوج بدون مجوز معتبر کنگره در دهه پس از قطعنامه خلیج تونکین بود. در نهایت، این قطعنامه با وجود وتوی نیکسون به قانون تبدیل شد تا کنگره بتواند مسئولیتهای قانون اساسی خود را ایفا کند و رئیسجمهور نیز مسئولیتهای خویش را اعمال نماید.
یکی از ویژگیهای اصلی این قانون، رویههای فوری پارلمانی برای بررسی طرحهای مجوز استفاده از نیرو یا دستور خروج آنها از مخاصمات است. هدف صریح قانون، تضمین بررسی بهموقع و فرصت رأیگیری با اکثریت ساده در هر دو مجلس است، اما متن قانون به جز تعیین مهلتهای زمانی، بیشتر جنبههای بررسی را پوشش نمیدهد. این ابهام رویهای سبب شده که مجلس نمایندگان و سنا غالباً بررسی طرحهای مرتبط را به شیوهای غیر از آنچه در قطعنامه اختیارات جنگی تعیین شده، سازماندهی کنند.
قانون اختیارات جنگ (War Powers Resolution)
بر اساس آنچه در گزارشهای تخصصی و تحلیلی از جمله گزارش سرویس تحقیقاتی کنگره آمده، قطعنامه اختیارات جنگی یک سازوکار حقوقی دوگانه برای کنترل اختیارات جنگی رئیسجمهور ایجاد کرده است. نخست، دو الزام اصلی بر عهده رئیسجمهور قرار دارد: الف: الزام به مشورت با کنگره پیش از اعزام نیروها (که فاقد ضمانت اجرایی مؤثر است و عدم رعایت آن عواقب خودکاری در پی ندارد) و ب: الزام به گزارش رسمی ظرف ۴۸ ساعت از شروع عملیات، که برخلاف الزام مشورت، دارای ضمانت اجرایی قدرتمندی است و زمانشمار ۶۰ روزه خاتمه خودکار استفاده از نیرو را آغاز میکند.
این پنجره ۶۰ روزه (با امکان تمدید ۳۰ روزه برای خروج ایمن) هسته مرکزی قانون را تشکیل میدهد. در داخل این پنجره، دو دسته رویههای فوری پارلمانی فعال میشوند: رویههای مربوط به «مجوز استفاده از نیروی نظامی» که در هر دو مجلس قابل اعمال است و مهلتهای دقیقی برای بررسی کمیته، رأیگیری در صحن و تشکیل کمیته کنفرانسی تعیین میکند؛ و رویههای مربوط به «دستور خروج نیروها» که خود به دو مسیر تقسیم میشوند: مسیر نخست از طریق قطعنامه همزمان که در هر دو مجلس رویه فوری دارد اما به دلیل عدم نیاز به تقدیم به رئیسجمهور از نظر دیوان عالی خلاف قانون اساسی است، و مسیر دوم از طریق طرح قانونی یا قطعنامه مشترک که رویه فوری آن منحصراً در سنا اعمال میشود (با مهلت ۱۰ روزه کمیته، حداکثر ۱۰ ساعت بحث، و الزام به مرتبط بودن اصلاحیهها).
در عمل، کنگره هرگز به طور کامل از این رویههای فوری استفاده نکرده و معمولاً با مکانیسمهای جایگزین مانند قوانین خاص در مجلس نمایندگان و توافق یکصدا در سنا، بررسی قوانین مرتبط با اختیارات جنگی را ساختاردهی کرده است. مهمترین چالش عملی این رویهها، نبود ضمانت اجرای مؤثر برای الزام رئیسجمهور به خاتمه خودکار نیروها و همچنین عدم ورود دادگاهها به اختلافات میان قوای مقننه و مجریه در این حوزه است که عملاً به روسای جمهور (از جمله اوباما در لیبی و کلینتون در کوزوو) امکان داده است با تفاسیر موسع از مفهوم «خصومت» یا اعلام غیرقانونی بودن خود قانون، از محدودیتهای آن عبور کنند.
جنگ رمضان و قانون اختیارات جنگ
جنگ تحمیلی علیه ایران (که بدون مجوز کنگره آغاز شد) مطابق قطعنامه اختیارات جنگی ۱۹۷۳ در تاریخ ۱ می ۲۰۲۶ به مهلت ۶۰ روزه قانونی خود میرسد. به علاوه، ترامپ تا تاریخ مذکور فرصت دارد از کنگره مجوز ادامه جنگ با ایران را بگیرد؛ در غیر این صورت، قانوناً موظف به پایان دادن به عملیات نظامی است اما مشخص نیست که دولت ترامپ به الزام قانونی برای خاتمه اقدام نظامی پایبند باشد یا خیر. لذا چند نکته کلیدی قابل ذکر است:
کنشهای کنگره
نکته اول اینکه تاکنون، هیچ مجوزی صادر نشده و چهار تلاش دوحزبی در سنا برای محدود کردن اختیارات ترامپ (آخرین بار با رأی ۴۷-۵۲) شکست خورده است. مسئله بعدی ابهام نمایندگان در مهلت دقیق است. دموکراتها معتقدند مهلت ۶۰ روزه یا ۲۹ آوریل (آغاز خصومتها) یا ۱ می (تاریخ گزارش رسمی) است، اما جمهوریخواهان استدلال میکنند که دوره آتشبس نباید جزء این ۶۰ روز محاسبه شود. اختلاف بعدی نمایندگان دو حزب در نفس مسئله است چراکه اختلاف عمیق حزبی وجود دارد. دموکراتها خواستار نظارت بر جنگی هستند که هفتهای میلیاردها دلار هزینه دارد، در حالی که جمهوریخواهان تاکنون از مداخله خودداری کردهاند. البته برخی جمهوریخواهان ارشد مانند سناتور جان کورتیس و دان بیکن تصریح کردهاند که پس از ۶۰ روز، مجوز کنگره را الزامی میدانند و ممکن است در صورت تداوم جنگ، رأی متفاوتی بدهند. به علاوه، برایان مست (رئیس کمیته روابط خارجی سنا هشدار داد که پس از ۶۰ روز، تعداد آرا میتواند متفاوت باشد.
تلاش دموکراتها برای الزام به خروج نیروها تاکنون ناموفق بوده است. رهبران جمهوریخواه در مجلس تاکنون از انشعاب در رایگیریهای مربوط به اختیارات جنگ جلوگیری کردهاند، هرچند برخی منابع اشاره میکنند که عبور از مهلت ۶۰ روزه ممکن است باعث تغییر این وحدت شود. برخی جمهوریخواهان از برگزاری رایگیری نمادین برای مجوز جنگ حمایت میکنند، اما بیم سیاسی از همراهی با ترامپ در آستانه انتخابات میاندورهای وجود دارد.
از طرفی دیگر برخی جمهوری خواهان نیز مانند لیزا مورکوفسکی (سناتور آلاسکا) به دنبال اخذ مجوز از کنگره جهت تصویب مجوز به کارگیری نیروهای مسلح علیه ایران هستند که تاکنون ارائه نشده است. شایان ذکر است کنگره از سال ۲۰۰۲ هیچ تصویب مجوز به کارگیری نیروی نظامی تصویب نکرده است.
اجرای قانون توسط دولت
نکته بعدی که در اینجا باید به آن اشاره داشت، سابقه عدم اجرای قانون میباشد. این قانون هرگز برای پایان دادن به یک اقدام نظامی استفاده نشده و دادگاهها نیز از ورود به آن خودداری کردهاند. رؤسای جمهور پیشین (ریگان، اوباما، کلینتون) راههای خلاقانهای برای تمدید عملیات فراتر از ۶۰ روز یافتند.
راههای متعددی برای دور زدن قانون توسط روسای جمهور پیشین به انجام رسیده که اکنون برای ترامپ نیز میتواند قابل استفاده باشد. ابتدا مجوزهای استفاده از نیروی نظامی ۲۰۰۱ (جنگ با به اصطلاح تروریسم) و ۲۰۰۲ (سرنگونی صدام) که برای توجیه عملیاتهای گسترده (از جمله ترور سردار شهید سلیمانی در سال ۲۰۲۰ توسط خود ترامپ) استفاده شدهاند. دوم، تفسیر موسع از خصومت، مشابه اقدام سال ۲۰۱۱ اوباما در لیبی که مدعی شد به دلیل عدم تبادل فعال آتش با نیروهای متخاصم، قانون الزامی نیست. و سوم، نادیده گرفتن و اعلام غیرقانونی بودن قانونکه مشابه اقدام بیل کلینتون در کوزوو به مدت ۷۹ روز بدون مجوز بود.
دولت ترامپ (با استناد به اظهارات ونس، معاون رئیسجمهور) این قانون را اساساً جعلی و خلاف قانون اساسی میداند. بر خلاف روسای جمهور پیشین، این دولت هیچ تلاش عمومی برای جلب حمایت کنگره نکرده است.
راههای پیش روی دولت ترامپ
وضعیت عملگرایانه: آیا میتوان جنگ را ادامه داد؟ از نظر عملی، بله؛ رئیسجمهور آمریکا با سه راهکار حقوقی-تفسیری که روسای جمهور پیشین نیز استفاده کردهاند، میتواند جنگ با ایران را حتی بدون مجوز کنگره ادامه دهد.
راهکار اول: تمدید ۳۰ روزه برای خروج ایمن که خود قانون اختیارات جنگی آن را پیشبینی کرده است. در این راهکار، رئیسجمهور با تأیید کتبی ((ضرورت نظامی اجتنابناپذیر)) برای خروج ایمن نیروها، میتواند عملیات را ۳۰ روز دیگر تمدید کند. با این حال، این گزینه برای وضعیت فعلی با احتمال نسبی ارزیابی میشود، زیرا جنگ تهاجمی ادامه دارد و نیروها در حال خروج نیستند. به علاوه، طبق رصدها حرکت ناوها و کشتیهای جنگی آمریکایی و پروازهایی که به منطقه انجام شده، آمریکا در حال تجدید قوا میباشد.
راهکار دوم: تفسیر موسع از مفهوم خصومت به مانند اوباما میباشد که علیه لیبی در ۲۰۱۱ مورد استفاده قرار گرفت. اوباما استدلال کرد که بمباران هوایی بدون تبادل آتش زمینی با نیروهای دشمن، خصومت محسوب نمیشود و بنابراین قانون اختیارات جنگی قابل اعمال نیست. این راهکار برای دولت ترامپ بسیار محتمل است. او میتواند با استناد به ادامه آتشبس موقت و این که محاصره دریایی خصومت مستمر به حساب نمیآید، ادعا کند که قانون الزامی به خروج نیروها ندارد.
راهکار سوم: نادیده گرفتن و اعلام غیرقانونی بودن قانون که سابقه آن به کلینتون در کوزوو و نیکسون در زمان وتوی اولیه قانون بازمیگردد. این راهکار نیز احتمال کمی دارد، چراکه دولت به سادگی قانون را نادیده میگیرد و منتظر میماند ببیند آیا کنگره توانایی یا اراده مقابله با آن را دارد یا خیر.
نتیجه آنکه:
این وضعیت نمونهای از تسلیم قدرت قانونگذاری توسط رهبران جمهوریخواه کنگره به قوه مجریه توصیف میشود. با توجه به موضع قبلی دولت، تفسیر موسع از آتشبس برای متوقف کردن ساعت قانونی، یا توسل به استدلالهای حقوقی (مانند عدم تطابق مفهوم خصومت، محتملترین راهکارهای دولت ترامپ برای نادیده گرفتن این مهلت ۶۰ روزه ارزیابی میشود. کوتاه اینکه، با توجه به هزینههای سنگین جنگ، افکار عمومی مخالف و نزدیکی به انتخابات میاندورهای، ادامه جنگ برای ترامپ هزینهبر است، اما برند او بر پایه پیروزی استوار است. به همین دلیل، احتمال ادامه جنگ به شکلی دیگر مانند تشدید یا تغییر شکل عملیات و تلاش برای دور زدن کنگره از طریق راهکارهای حقوقی فوق را بسیار محتمل است. نهایت اینکه ترامپ با سه گزینه مواجه است: اخذ مجوز و اعلان جنگ توسط کنگره (که نامشخص است)، تمدید ۳۰ روزه (که توجیه آن دشوار است)، یا نادیده گرفتن قانون و ادامه روند دلخواه (که هزینههای سیاسی برای حزب او در آستانه انتخابات میاندورهای به همراه خواهد داشت).
محمدعلی صدیقی
کارشناس مسائل آمریکا
